Конституційна скарга / науковий огляд

У статті, авторами якої є суддя Конституційного суду України О. Литвинов та науковий консультант В. Богуш, окреслено особливості інституту конституційної скарги в Україні, досліджено наукові підходи до визначення змісту наступного конституційного контролю, проаналізовано міжнародний досвід функціонування нормативної конституційної скарги, розкрито проблематику законодавчого визначення меж повноважень Конституційного Суду України у провадженнях за конституційними скаргами.

30 вересня 2016 року – визначна дата в історії українського конституціоналізму, адже саме тоді набрали чинності зміни до Конституції України щодо правосуддя, якими в нашій державі було запроваджено інститут конституційної скарги. У пояснювальній записці до відповідного законопроекту відзначається, що таке запровадження є істотним кроком в утвердженні верховенства права шляхом зміцнення національної системи захисту прав людини та приведення її у відповідність до сучасної практики європейських країн[1]. У свою чергу Конституційний Суд України наголосив, що запровадження інституту конституційної скарги є удосконаленням механізму індивідуального доступу особи до конституційного судочинства[2].

Згідно з частиною четвертою статті 55 Основного Закону України кожному гарантується право звернутися з конституційною скаргою до Конституційного Суду України з підстав, установлених Конституцією України, та у порядку, визначеному законом. Відповідно до статті 151-1 Основного Закону України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність Конституції України (конституційність) закону України за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України; конституційна скарга може бути подана в разі вичерпання всіх інших національних засобів юридичного захисту.

На наш погляд, аналіз наведених конституційних приписів дає підстави стверджувати, що в Україні запроваджено модель нормативної конституційної скарги, оскільки, як зауважує М. Гультай, предметом її оскарження виступають нормативно-правові акти (а саме закони України), на підставі яких винесене остаточне правозастосовне рішення[3]. При цьому очевидним є те, що така модель конституційної скарги ініціює здійснення Конституційним Судом України наступного конституційного контролю (a posteriori), тобто конституційного контролю чинного закону України, що застосований в остаточному судовому рішенні в справі особи.

Доречно зауважити, що характерні ознаки наступного конституційного контролю відображені у наукових доробках вітчизняних вчених.

Як зазначає М. Тесленко, наступним (репресивним) контролем є судовий конституційний контроль, що встановлює відповідність конституції чинних законів та інших нормативно-правових актів[4].

В. Шаповал також наголошує, що наступний конституційний контроль здійснюється щодо чинних актів, і виділяє дві форми такого контролю – контроль шляхом дії (абстрактний контроль) та контроль шляхом заперечення (конкретний контроль). На його думку, в разі здійснення контролю шляхом дії розгляд питання про конституційність конкретного акта може бути ініційований після набуття цим актом чинності й незалежно від факту його застосування; у разі ж здійснення контролю шляхом заперечення розгляд відповідного питання прямо залежить від застосування акта[5].

Поділяючи погляди В. Шаповала, науковці Ю. Тодика та О. Марцеляк вважають, що абстрактний контроль (контроль шляхом дії) має деякі переваги над конкретним контролем (контролем шляхом заперечення): він дає змогу ширше розглянути питання співвідношення оспорюваного нормативно-правового акта й конституції, забезпечує єдність контролю і зрештою більше відповідає інтересам конституційної стабільності та поділу влади; водночас конкретний контроль створює кращі можливості для більш-менш оперативного захисту прав людини[6].

П. Ткачук та А. Ткачук вказують, що наступний конституційний контроль Конституційного Суду України поширюється на акти, що набрали чинності. При цьому цей вид контролю враховує такий важливий фактор, як коригування закону практикою, тому судовий розгляд питань про конституційність законів вимагає певного дистанціювання від часу їх прийняття. Однак при здійсненні наступного конституційного контролю законодавство не передбачає, навіть у порядку винятку, право Конституційного Суду України зупиняти дію актів, які оскаржуються. Науковці дотримуються думки, що такий підхід є виваженим, але не завжди виправданим: він узгоджується з дією принципу презумпції конституційності оспорюваного акта, але не враховує тих обставин, що в актах можуть мати місце грубі порушення прав і свобод чи можуть настати незворотні наслідки від дії неконституційних актів чи їх окремих положень[7].

Як стверджує В. Тихий, перевірці на відповідність Конституції України підлягають лише ті закони та інші правові акти, які набрали чинності й не втратили її, тобто оцінка законів та інших правових актів здійснюється Конституційним Судом України тільки в порядку наступного (репресивного) конституційного судового контролю. Разом із тим, на його переконання, якщо на момент розгляду справи Конституційним Судом України правовий акт втратив чинність, Конституційний Суд України здійснює його перевірку на предмет конституційності лише в тих випадках, коли неможливо поновити конституційні права і свободи людини і громадянина, порушені його застосуванням[8].

Отже, наведені думки вітчизняних учених дозволяють стверджувати, що інститут нормативної конституційної скарги в Україні нерозривно пов’язаний зі здійсненням Конституційним Судом України наступного конституційного контролю шляхом заперечення (конкретного контролю).

Далі вважаємо за доцільне звернути увагу на дослідження індивідуального доступу до конституційного правосуддя, прийняте у формі документа Європейською комісією „За демократію через право“ (Венеціанською Комісією) на 85-му пленарному засіданні (Венеція, 17‒18 грудня 2010 року), у якому проаналізовано такий механізм індивідуального прямого доступу до конституційного правосуддя, як нормативна конституційна скарга. Зокрема, у названому дослідженні вказано, що за цієї моделі конституційної скарги особа наділена правом оскаржити порушення її суб’єктивних фундаментальних прав індивідуальним актом, що базується на нормативному акті. При цьому ініціатива його контролю пов’язана з конкретною справою. Однак у системах, які гарантують лише нормативну конституційну скаргу, індивідуальний акт, у якому застосований нормативний акт, не може бути оскаржений у конституційному суді, і наступний контроль конституційного суду не стосується застосування нормативного акта. Це може призвести до виникнення питання стосовно ефективності захисту фундаментальних прав особи, якщо тільки застосування конституційного закону або його еквіваленту порушує такі права. Нормативні скарги (поряд з іншими формами клопотань) існують, наприклад, у Вірменії, Австрії, Бельгії, Грузії, Угорщині, Польщі, Латвії, Люксембурзі, Росії[9].

У Вірменії до Конституційного Суду може звернутися кожен: у конкретній справі, коли наявний остаточний судовий акт, вичерпано всі засоби судового захисту та оскаржується конституційність застосованого щодо нього цим актом положення нормативного правового акта, що призвело до порушення його основних прав і свобод, з урахуванням також тлумачення відповідного положення у правозастосовній практиці[10]. Індивідуальні звернення можуть бути подані фізичною або юридичною особою, яка була учасником судового провадження у судах загальної юрисдикції і спеціалізованих судах та щодо якої в остаточному судовому акті, яким вирішується справа по суті, було застосовано положення якого-небудь закону; ця особа вичерпала всі засоби судового захисту і вважає, що положення закону, застосоване у конкретній справі, суперечить Конституції. Індивідуальні звернення можуть бути подані щодо конституційності положень законів, прийнятих як Національними Зборами, так і за результатами референдумів. Конституційний Суд припиняє провадження у справі, якщо правовий акт чи його положення, конституційність якого оскаржується, був скасований або втратив чинність до розгляду справи чи під час її розгляду та не застосовувався[11].

У Грузії правом подавати конституційну скаргу стосовно конституційності нормативного акта або його окремих положень наділені громадяни Грузії, інші особи, які проживають у Грузії, та юридичні особи Грузії, якщо вони вважають, що їхні права і свободи, визнані Конституцією Грузії, порушені чи можуть бути прямо порушені[12]. Скасування чи втрата чинності оспорюваним актом до моменту розгляду справи по суті матиме наслідком закриття конституційного провадження у Конституційному Суді. Після допуску справи до розгляду Конституційним Судом по суті скасування чи втрата чинності оспорюваним актом не матиме наслідком закриття конституційного провадження у Конституційному Суді, якщо справа стосується прав і свобод людини, визнаних Конституцією Грузії[13].

В Угорщині за конституційною скаргою особи Конституційний Суд здійснює перевірку на відповідність Основному Закону положень закону, який було застосовано у конкретній справі[14]. Фізична або юридична особа, на яких впливає конкретна справа, можуть подати конституційну скаргу до Конституційного Суду з огляду на застосування положення закону у їхніх судових провадженнях всупереч Основному Закону, якщо їхні права, передбачені Основним Законом, були порушені та можливості юридичного захисту були вичерпані або такої можливості юридичного захисту не існує. Як виняток, провадження у Конституційному Суді також може бути порушене, якщо застосування положення закону суперечить Основному Закону або таке положення закону стає чинним, ним безпосередньо було порушено права без судового рішення, а також якщо не впроваджено процедуру юридичного захисту для відновлення порушених прав чи скаржник вже вичерпав можливості такого захисту. Генеральний прокурор може звернутися до Конституційного Суду з проханням розглянути питання щодо відповідності Основному Закону законодавчих положень, застосованих у конкретній справі за участю прокурора, через порушення прав, закріплених в Основному Законі, якщо відповідна особа не спроможна захистити свої права особисто або порушення прав впливає на широке коло осіб. Конституційний Суд відхиляє скаргу, якщо під час розгляду справи по суті він встановить анулювання положення правового акта, що перевіряється[15].

У Польщі кожен (окрім іноземців), чиї конституційні свободи чи права порушено, має право звернутися до Конституційного Трибуналу з приводу відповідності Конституції закону чи іншого нормативного акта, на підставі якого суд чи орган публічної влади прийняв остаточне рішення щодо його свобод чи прав або його обов’язків, передбачених Конституцією[16]. Провадження у справі за конституційною скаргою підлягає закриттю, якщо оспорюваний нормативний акт втратив силу до моменту винесення рішення Трибуналу. Провадження у справі за конституційною скаргою не підлягає закриттю у такому випадку, якщо винесення Трибуналом рішення є необхідним для захисту конституційних прав і свобод[17].

У Латвії конституційну скаргу до Конституційного суду може подати кожен, хто вважає, що визначені в Конституції його основні права обмежуються правовою нормою, яка не відповідає правовій нормі вищої юридичної сили. Провадження у справі може бути припинене до оголошення рішення Конституційного суду, якщо оспорювана правова норма (акт) втратила силу[18].

Таким чином, з наведеного аналізу законодавства іноземних держав вбачається неоднорідність підходів до оцінки впливу втрати юридичної сили оспорюваним нормативним актом (його окремими положеннями) на провадження у конституційних судах. У Вірменії, Угорщині, Латвії така ситуація має наслідком закриття конституційного провадження у справі за конституційною скаргою, тоді як у Грузії і Польщі – конституційне провадження у справі за конституційною скаргою не підлягає закриттю у зв’язку з існуванням нагальної необхідності для захисту конституційних прав і свобод.

З набранням чинності (3 серпня 2017 року) Законом України „Про Конституційний Суд України“ від 13 липня 2017 року № 2136–VIII (далі – Закон) було унормовано порядок реалізації конституційного права особи на звернення із конституційною скаргою до Конституційного Суду України, як того вимагає частина четверта статті 55 Конституції України.

Статтею 8 Закону встановлено межі повноважень органу конституційної юрисдикції, зокрема, її частиною другою передбачено, що з метою захисту та відновлення прав особи Конституційний Суд України розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватися до правовідносин, що виникли під час його чинності.

Варто зауважити, що аналіз зазначених положень свідчить, що вони стосуються саме проваджень за конституційними скаргами, оскільки у них фігурує особа, яка у разі визнання Конституційним Судом України акта (його окремих положень) неконституційним або конституційним отримає право на перегляд судового рішення, що набрало законної сили, у її справі за виключними обставинами, як це передбачено процесуальним законодавством України. Очевидним є також те, що положення частини другої статті 8 Закону переслідують легітимну мету – захист та відновлення прав особи.

Крім того, закріплення законодавчої можливості здійснення конституційного контролю акта (його окремих положень), який втратив чинність, не є суто українським винаходом, адже подібну практику вже впроваджено у законодавстві Грузії і Польщі. Зрештою деякі вітчизняні вчені, зокрема В. Тихий, дотримуються думки, що якщо на момент розгляду справи акт втратив чинність, Конституційний Суд України має здійснювати його перевірку на предмет конституційності, коли неможливо поновити конституційні права і свободи людини і громадянина, порушені його застосуванням.

Однак, на наш погляд, положення частини другої статті 8 Закону породжують серйозну концептуальну проблему, а саме не узгоджуються з частиною другою статті 152 Конституції України, відповідно до якої закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Наведена конституційна норма сформульована в імперативній формі та передбачає прямий юридичний наслідок визнання Конституційним Судом України законів або їх окремих положень неконституційними. Таке рішення органу конституційної юрисдикції призведе до втрати чинності оспорюваними законами або їх окремими положеннями з дня його ухвалення або пізніше, якщо це буде встановлено самим рішенням. При цьому не матиме жодного значення, чи Конституційний Суд України зазначить про таку втрату чинності в резолютивній частині свого рішення.

Відтак положення частини другої статті 8 Закону можуть спровокувати виникнення парадоксальної та абсолютно алогічної ситуації, за якої у рішенні Конституційного Суду України про неконституційність акта (його окремих положень) констатуватиметься, по суті, втрата чинності актом (його окремими положеннями), який вже раніше втратив чинність.

Зрештою вважаємо за доцільне наголосити, що лише Конституційний Суд України своєю практикою здатен вирішити зазначену складну концептуальну проблему, що потребує подальшого наукового осмислення та дослідження.


АвториО. Литвинов (суддя Конституційного Суду України, кандидат юридичних наук) та В. Богуш (науковий консультант судді Конституційного Суду України)


Джерела:

  • [1] Див.: пояснювальну записку до доопрацьованого законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. № 3524) в редакції від 26 січня 2016 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57209
  • [2] Див.: підпункт 3.20 пункту 3 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 20 січня 2016 року № 1-в/2016 // Вісник Конституційного Суду України. – 2016. ‒ № 2−3. – С. 27.
  • [3] Гультай М. Конституційна скарга у механізмі доступу до конституційного правосуддя: монографія / М. Гультай. – Харків: Право, 2013. – С. 159.
  • [4] Тесленко М. Конституційна юрисдикція в Україні: навч. посіб. – Київ, 2003. – С. 19.
  • [5] Шаповал В. Конституційне право зарубіжних країн: підруч. / В. Шаповал. – 10-те вид., перероб. та допов. – Київ: Ін Юре. − 2015. – С. 287.
  • [6] Тодика Ю., Марцеляк О. Конституційний Суд України в механізмі забезпечення основних прав і свобод громадян / Ю. Тодика, О. Марцеляк // Вісник Академії правових наук України. – Харків: Право. − 1997. –  № 4 (11). – С. 32.
  • [7] Ткачук П., Ткачук А. Роль і місце Конституційного Суду України у захисті основних прав і свобод людини // Вісник Конституційного Суду України. – 2010. ‒ № 4 – С. 123−125.
  • [8] Тихий В. Повноваження Конституційного Суду України та правова природа його рішень / В. Тихий // Вісник Академії правових наук України. – 2006. – № 4 (47). – Харків: Право. − 2006. – С. 56, 57.
  • [9] Див.: Par. 77 of Study on Individual Access to Constitutional Justice adopted by the Venice Commission at its 85th Plenary Session (Venice, 17-18 December 2010) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)039rev-e
  • [10] Див.: ст. 169 Конституції Республіки Вірменія від 5 липня 1995 року з урахуванням змін від 27 листопада 2005 року, від 6 грудня 2015 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.president.am/ru/constitution-2015/
  • [11] Див.: ст. 60, 69 Закону Республіки Вірменія про Конституційний Суд від 1 червня
    2006 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.concourt.am/russian/law_cc/index.htm
  • [12] Див.: Art. 393 of Organic Law of Georgia on the Constitutional Court of Georgia of 1 January 1996 with amendments [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.constcourt.ge/en/court/legislation/law.page
  • [13] Див.: Art. 13 of Law of Georgia on the Constitutional Legal Proceedings of 21 March 1996 with amendments [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.constcourt.ge/en/court/legislation/law.page
  • [14] Див.: Art. 24 of the Fundamental Law of Hungary of 25 April 2011 with amendments [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://hunconcourt.hu/fundamental-law/
  • [15] Див.: Sec. 26, 64 of the Act on the Constitutional Court of 2011 with amendments [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://hunconcourt.hu/act-on-the-cc/
  • [16] Див.: Art. 56, 79, 188, 191 of the Constitution of the Republic of Poland of 2 April 1997 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://trybunal.gov.pl/en/about-the-tribunal/legal-basis/the-constitution-of-the-republic-of-poland/
  • [17] Див.: Art. 59 of the Act of 30 November 2016 on the Organization of the Constitutional Tribunal and the Mode of Proceedings before the Constitutional Tribunal [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://trybunal.gov.pl/en/about-the-tribunal/legal-basis/the-constitutional-tribunal-act/
  • [18] Див.: ст. 19², 29 Закону про Конституційний суд Латвії від 5 червня 1996 року зі змінами [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.satv.tiesa.gov.lv/ru/2016/02/04/%d0%b7%d0%b0%d0%ba%d0%be%d0%bd-%d0%be-%d0%ba%d0%be%d0%bd%d1%81%d1%82%d0%b8%d1%82%d1%83%d1%86%d0%b8%d0%be%d0%bd%d0%bd%d0%be%d0%bc-%d1%81%d1%83%d0%b4%d0%b5/


  1. N. B.: статтю опубліковано у Віснику Конституційного Суду України за № 6/2017 (С. 22−28).
  2. N.B.: Оригінальна назва статті: “До питання визначення меж повноважень Конституційного Суду України у провадженнях за конституційними скаргами: теоретичні аспекти”.